Die US-Wahlen werden heute durch Milliardäre und große Firmen immer stärker beeinflusst. Damit ist genau das Gegenteil von dem eingetreten, was die beiden großen Reformen der Wahlkampffinanzierung von 1974 und 2002 ursprünglich beabsichtigt hatten. Doch wie und warum konnten diese Reformen scheitern?

1974 hat der amerikanische Kongress die weitreichendste Reform der Wahlkampffinanzierung in der Geschichte des Landes gebilligt, indem er das Federal Election Campaign Act (FECA) von 1971 novellierte und verschärfte. Die Reformen sollten den illegalen Wahlkampfspenden und schwarzen Konten der Watergate-Ära ein Ende setzen. Fast 30 Jahre später, im Zuge neuer Missstände, hat der Kongress neben dem FECA ein zweites Reformprojekt eingeführt, das Bipartisan Campaign Reform Act von 2002 (BPCA), um Lücken in der früheren Gesetzgebung zu schließen. Kurz, die amerikanische Regierung hat sich ernsthaft darum bemüht, ein korruptes, undemokratisches System zu verbessern. Heute jedoch liegt das ganze Gefüge der Wahlkampfgesetzgebung in Trümmern.

Einige Beispiele sollen zunächst die Rolle der großen Spenden in den jüngsten Wahlkämpfen darstellen. Das rechtsextreme American Action Network hat eine anonyme Spende von 7 Millionen Dollar erhalten, um in den Wahlkämpfen von 2010 den Sieg über die Kandidaten der Demokratischen Partei herbeizuführen. Der Kasino-Mogul aus Nevada, Sheldon Adelson, hat während der vergangenen zwei Jahre angeblich 25 Millionen Dollar an republikanisch orientierte Vereine gespendet. Crossroads GPS, ein von dem Bush-Freund Karl Rove gegründeter konservativer Verein, hat 2011 76 Millionen Dollar aufgebracht, davon zwei anonyme Spenden von jeweils 10 Millionen Dollar. Americans for Prosperity, eine Organisation mit engen Beziehungen zu den libertären Erdöl-Milliardären David und Charles Koch, hat bereits in diesem Jahr 7 Millionen Dollar für Werbespots gegen Obama ausgegeben. Im Jahre 2008 beliefen sich die gesamten Wahlkampfausgaben in den USA auf 5 Milliarden Dollar; 2012 könnten sie bei über 6 Milliarden liegen.

Wie ist der enorme Zuwachs an derartig großen, häufig anonymen Wahlkampfspenden zu erklären? Und warum fließen so viele Spenden an unabhängige Vereine statt an die offiziellen Wahlkampforganisationen der Parteien und Kandidaten? Die Erklärung ist kompliziert, aber drei Faktoren scheinen zentral: die Urteile des Obersten Gerichtshofes, die wichtige Elemente der Wahlkampfgesetze für verfassungswidrig hielten; die Inkompetenz der Bundeswahlkommission und die Entscheidung einer politischen Partei (der Republikaner) sich fast allen Wahlkampfreformen zu widersetzen.

Das FECA versuchte, steigende Wahlkampfkosten und den übermäßigen Einfluss wohlhabender Bürger auf mehrfache Weise einzudämmen: mithilfe von Spenden- und Ausgabebeschränkungen; durch Transparenz und die (teilweise) staatliche Subventionierung der Präsidentschaftswahlen. Firmen, Vereine und Gewerkschaften durften zwar Geld an ihre bevorzugten Kandidaten geben, aber nur mittels eingeschriebener sogenannter Political Action Committees (PACs) - Wahlvereine, die alle Spenden und Ausgaben vor einer Bundeswahlkommission (der Federal Election Commission, FEC) offenlegen mussten. Zudem durften Unternehmen und Gewerkschaften keine Wahlkampfspenden aus ihrem eigenen Budget finanzieren, sondern lediglich aus freiwilligen Beiträgen ihrer Mitglieder beziehungsweise Arbeitnehmer. Einzelpersonen durften nur begrenzte Summen sowohl an einzelne Kandidaten als auch insgesamt an alle Kandidaten in einem Wahlkampf spenden.

Neue Möglichkeiten für "soft money"

Der Kongress hat aber letztere Vorschrift geschwächt, indem er 1979 sogenannte "soft money"-Beiträge an die Parteien erlaubte (Geld für "Parteiaufbauzwecke"). FECA hat außerdem alle Kandidatenausgaben streng begrenzt, auch wenn es sich hierbei um Beiträge aus dem eigenen Vermögen handelt. Die FEC, mit 6 Mitgliedern (jeweils 3 aus den zwei großen Parteien), sollte die neuen Regulierungen umsetzen.

An dem Fall Buckley vs. Valeo, aus dem Jahre 1976, wurde die Verfassungsmäßigkeit der neuen FECA-Vorschriften vom Obersten Gerichtshof überprüft. Das Gericht bestätigte fast alle Spendenlimits, erklärte aber die meisten Ausgabenbeschränkungen für ungültig. Das Urteil erlaubte den Kandidaten, ihr eigenes Geld unbegrenzt in den Wahlkampf stecken zu dürfen. Außerdem befanden die Richter, dass die Erste Abänderung der US-Verfassung (Freiheit der Meinungsäußerung) keine Beschränkungen der Gesamtausgaben in einem Wahlkampf - wie im FECA vorgesehen - gestattet. Zusätzlich darf der Kongress US-Bürgern nicht verbieten, Stellung zu öffentlichen Streitfragen in den Medien zu beziehen ("issue advocacy").

Mit anderen Worten: FECA zufolge dürfen nicht mehr als 1.000 Dollar direkt an Senator X gespendet werden. Dennoch ist es rechtens, beliebig viel Geld für Werbespots im Fernsehen auszugeben, die seine Ideologie oder Politik unterstützen. Man darf dabei nur nicht explizit die "magischen Wörter" verwenden: "Wählt Senator X!" Im Hinblick auf die Redefreiheit gilt eine ähnliche Ausnahmeregelung für politische Vereine, die unabhängig von den Parteien und Kandidaten handeln. Sie dürfen so viel Geld für oder gegen einen Kandidaten verwenden, wie es ihnen gefällt - so lange sie ihre Medienkampagne nicht mit der des Kandidaten abstimmen.

Der US-Kongress hatte FECA verabschiedet, um u.a. den Bürgern, unabhängig von ihrem Wohlstand, eine gleichwertigere Stimme im politischen Prozess zuzusichern. Die Hoffnung bestand darin, dass viele kleine Spenden den Einfluss einiger großer ausgleichen würden. Das Gericht aber hatte in seinem Urteil festgestellt: "Die Vorstellung, dass die Regierung die Redefreiheit einiger in unserer Gesellschaft beschränken darf, um die relative Stimme anderer zu verstärken, liegt dem Geist der Ersten Verfassungsabänderung fern."

Mit anderen Worten: Die USA hatten also nie wirklich die Absicht eine Demokratie zu sein, in der die Bürger mehr oder weniger gleichen Einfluss auf politische Ergebnisse ausüben können. Wenn also die wohlhabenden Bürger oder Vereine eine größere Stimme haben, nun, sei es drum!

Buckley vs. Valeo hat die Möglichkeit geschaffen, fast unbegrenzt "soft money" in die Kassen der großen Parteien zu spülen, immer mit dem stillschweigenden Übereinkommen, dass das Geld zugunsten spezifischer Kandidaten eingesetzt werden sollte - eine eklatante Umgehung des Sinnes der vom FECA festgelegten Spendenbeschränkungen. "Issue advocacy"-Spots nehmen mittlerweile Überhand im Fernsehen. Sie sind kaum mehr als verhüllte Wahlkampfwerbung. Die Bundeswahlkommission ließ all dies geschehen, denn ein Werbespot sei per definitionem "issue advocacy", solange er die magischen Wörter ("wählt X") vermied. Warf man ihr darauf vor, dass sie die Korruption im politischen Prozess dulde, so legte sie ihrerseits den Korruptionsbegriff eng aus: dafür müsse es irgendwo ein quid pro quo, eine Gegenleistung seitens des Politikers, geben.

Darauf reagierend hat der Kongress 2002 das BPCA verabschiedet, das "soft money"-Beiträge an die nationalen Parteiausschüsse stoppte und neue Verbote gegen "electioneering communications" durch scheinunabhängige Vereine kurz vor den Wahlen verhängte (wobei dieser Terminus Wahlpropaganda aller Art, auch "issue advocacy," umfasste). In dieser Weise wollte man wieder alle Wahlkampfspenden den FECA-Beschränkungen unterstellen.

Die reichsten Bürger, Vereine und Firmen umgehen die Gesetze jedoch mit ausgeklügelten Strategien. Sie haben zum Beispiel neue Organisationsformen entwickelt, die sich der Aufsicht durch die Bundeswahlkommission (einschließlich FECA) entziehen können, indem sie sich - unter bestimmter Zuordnung - beim Finanzamt als gemeinnützige Vereine einschreiben lassen. Einige von diesen (die sogenannten 501[c][4]-Vereine) müssen in der Regel nicht einmal die Namen ihrer Spender bekanntgeben, da sie vom Finanzamt als "soziale Wohlfahrtsvereine" eingestuft werden. Crossroads GPS (die Karl Rove-Gruppe) z.B. gehört in diese Kategorie, obwohl ihre "Wohlfahrtstätigkeiten" anscheinend allein aus rechtsextremer Propaganda bestehen. Außerdem gibt es offen politische Vereine, die berüchtigten "527" Organisationen, welche unbegrenzt politische Spenden entgegennehmen und unbeschränkt viel Geld ausgeben dürfen, da sie beim Finanzamt und nicht als PACs bei der Bundeswahlkommission angemeldet sind.

Die Schattenwelt der Wahlkampffinanzierung

2010 hat der Oberste Gerichtshof im Falle Citizens United vs. Federal Election Commission wieder einmal ein großes Loch in den Wahlkampffinanzierungsdeich geschlagen. Die republikanische Mehrheit am Gericht hat in einem knappen Urteil (5 zu 4) bestimmte Teile des BPCA für verfassungswidrig erklärt. Demnach laufe das Verbot gegen electioneering communications durch Gewerkschaften und Unternehmen der Ersten Verfassungsabänderung zuwider.

Die Richter befanden, dass, wenn es einem Individuum erlaubt ist, unbeschränkte "unabhängige" Ausgaben zugunsten eines Kandidaten zu tätigen (laut dem Urteil von Buckley vs. Valeo), das gleiche auch für Zusammenschlüsse jeglicher Art gelten müsse, da eine "corporation" (egal ob es sich um einen Verein, eine Gewerkschaft oder eine Firma handelt) nichts anderes als eine Ansammlung von Individuen darstelle.

Ein späteres Urteil eines Berufungsgerichts erweiterte den von Citizens United geöffneten Spielraum, indem es bestätigte, dass weder Individuen noch "corporations" ihre unabhängigen Spenden persönlich verwalten müssten; es genüge wenn sie einen Scheck an einen Verein schrieben, der in ihrem Namen die Wahlkampfstrategie umsetze. So entstanden die "Super-PACs", wie "Restore our Future" von Mitt Romney, die die Wahlkämpfe von 2012 durchgängig auf diese Weise prägten. Es wurde die Erlaubnis erteilt, unbegrenzt Spenden aufbringen und ausgeben zu dürfen, solange diese "unabhängig" blieben - d.h. keine Abstimmung der individuellen Wahlkampfausgaben mit denen des Kandidaten stattfand. Solange sie auf offene Koordinierung verzichteten, dürften sie aber dennoch eng zusammenarbeiten.

Der Kandidat kann folglich bei Spendengalas des Super-PACs dabei sein und seine Anhänger motivieren, dem Super-PAC zu spenden. Im Endeffekt haben die Super-PACs somit viele Funktionen der politischen Parteien und gewöhnlichen PACs in Wahlkämpfen übernommen, jedoch ohne sich an die meisten von FECA/ BPCA eingeführten Beschränkungen und Transparenzregelungen halten zu müssen. Zusammen mit den scheinbar unabhängigen, nahezu ungeregelten 527 und 501(c)(4)-Vereinen bilden sie eine Schattenwelt der politischen Wahlkampffinanzierung, die es reichen Bürgern und Organisationen erlaubt, die Wahlkämpfe des neuen Jahrhunderts zunehmend zu dominieren.

Der Oberste Gerichtshof erreichte folglich, was er - oder zumindest seine republikanische Mehrheit - angestrebt hatte: ein System, in dem die "normalen" Bürger, selbst wenn sie zahllose kleine Geldbeträge spenden würden, niemals den Einfluss von Milliardären und großen Firmen auf die Politik aufwiegen könnten. Das Gericht hat zwar die Freiheit der Meinungsäußerung geschützt, aber nur zum Preis der Aushebelung demokratischer Gleichheit. Die Wahlen scheinen also immer mehr an die Meistbietenden versteigert zu werden.

Lewis Hinchman (*1946) ist Professor für Politikwissenschaft an der Clarkson University in Potsdam/New York. Veröffentlichte 2007 gemeinsam mit Thomas Meyer das Buch The Theory of Social Democracy.
lhinchma@clarkson.edu

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