Schattenblick → INFOPOOL → UMWELT → FAKTEN


RECHT/283: Verbandsklage - Maßvoll und erfolgreich (Naturschutz heute)


NATURSCHUTZ heute - Herbst 2018
Mitgliedermagazin des Naturschutzbundes (NABU) e.V.

Maßvoll und erfolgreich
Der NABU klagt, wenn Behörden und Planer grobe Fehler machen

von Bernd Pieper


Klagen im Namen anderer sieht unser Rechtssystem eigentlich nicht vor. Eine Ausnahme ist die sogenannte Verbandsklage. Die ermöglicht es Umweltverbänden wie dem NABU, im Namen der Natur vor Gericht zu ziehen.


Umweltverbände klagen zu viel und zu schnell, sorgen für ausufernde Bürokratie, verteuern oder verhindern gar notwendige Projekte und stehen somit dem Fortschritt entgegen: Die Litaneien der Verbandsklage-Gegner kommen regelmäßig, sind ebenso alt wie einfallslos - und vor allem unberechtigt.

Laut einer vom Sachverständigenrat für Umweltfragen in Auftrag gegebenen Studie haben deutsche Umweltverbände zwischen 2013 und 2016 im Schnitt 35mal pro Jahr geklagt. Damit lag der Anteil der durch Verbandsklagen veranlassten Entscheidungen in Deutschland lediglich bei 0,04 Prozent aller insgesamt durch die Verwaltungsgerichte in diesem Zeitraum abgeschlossenen Verfahren.

Beschleunigung zulasten der Umwelt.
Die Quote von 48,5 Prozent erfolgreicher oder teilweise erfolgreicher Klagen bedeutet einen leichten Anstieg gegenüber den Jahren 2007 bis 2012 (44,9 Prozent). Die durchschnittliche Erfolgsquote von verwaltungsgerichtlichen Klagen gegen Behörden liegt bei gerade mal zwölf Prozent. "Hieraus lässt sich schließen, dass Umweltverbände ihre begrenzten Klagemöglichkeiten gezielt einsetzen, um auf relevante Verstöße gegen umweltrechtliche Vorschriften aufmerksam zu machen", betont NABU-Umweltrechtsexperte Dr. Raphael Weyland.

Die Politik weiß das oft nicht zu würdigen. So sieht der vom Bundesverkehrsministerium im Juni vorgelegte "Entwurf eines Gesetzes zur Beschleunigung von Planungs- und Genehmigungsverfahren" massive Rückschritte im Umweltrecht vor. Die Beteiligungsmöglichkeiten von Bürgern und Verbänden würden stark eingeschränkt. NABU-Experte Weyland hat eine bessere Idee: "Anstatt des langwierigen und teuren Klagewegs ist es im öffentlichen Interesse, die Rechtswidrigkeiten durch eine effektive Beteiligung der Bürger und Verbände frühzeitig aus dem Weg zu räumen. Dies würde zu einer tatsächlichen Beschleunigung von Verfahren führen und zudem Kostenersparnisse für alle Beteiligten mit sich bringen."

Schlamperei rächt sich.
Genauso sieht das auch Malte Siegert, Leiter Umweltpolitik beim NABU Hamburg: "Wenn Planungsverfahren lange dauern, liegt das oft daran, dass die Planer ihre Hausaufgaben nicht gemacht haben und umweltrechtliche Aspekte nicht ausreichend berücksichtigt wurden."

Siegert kümmert sich um die Klage gegen die Elbvertiefung, die der NABU gemeinsam mit dem BUND und dem WWF im "Aktionsbündnis Lebendige Tideelbe" angestrengt hat. Bei der geplanten Elbvertiefung würde es sich um den historisch größten Eingriff in die Tideelbe zwischen Hamburg und der Nordsee handeln. Nach Auffassung des Aktionsbündnisses besteht das Risiko, dass das Ökosystem der Elbe dann durch veränderte Strömungsverhältnisse, erhöhten Schwebstofftransport und sinkenden Sauerstoffwerte stark geschädigt wird.

Dauer-Ärgernis Elbvertiefung.
Als das Bundesverwaltungsgericht in Leipzig im Februar 2017 den Planfeststellungsbeschluss für rechtswidrig erklärte und die Stadt Hamburg zu weiteren Schutz- und Ausgleichsmaßnahmen aufforderte, zogen die drei Umweltverbände ein klares Fazit: "Den Behörden ist es erneut nicht gelungen, eine rechtskonforme Planung für die geplante Elbvertiefung vorzulegen - und dies nach zehn Jahren Verfahrensdauer. Die Planungsbehörden wären gut beraten, das Umweltrecht endlich ernst zu nehmen."

Auch nach dem jüngsten, im August 2018 vorgelegten Planergänzungsbeschluss halten NABU, BUND und WWF ihre Kritik am Verfahren aufrecht und lehnen die Elbvertiefung weiterhin ab. Der Fluss leidet schon heute deutlich stärker unter den Auswirkungen der vergangenen Eingriffe als prognostiziert. Mit dem aktuellen Beschluss würden noch weniger Ausgleichsflächen festgelegt. Außerdem sind trotz der Kritik der Umweltverbände auch in diesem neuen Verfahren veraltete Modellrechnungen zum Tragen gekommen.

Wer darf klagen?

Voraussetzung für Beteiligungs- und Klagerechte ist die Anerkennung nach dem Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz (UmwRG), das völkerrechtlich auf der sogenannten Aarhus-Konvention basiert. Zuständig für die Anerkennung sind das Umweltbundesamt - für inländische Vereinigungen, die über ein Bundesland hinaus tätig sind, sowie für ausländische Vereinigungen - und die Anerkennungsbehörden der Länder - für inländische Vereinigungen, die im jeweiligen Bundesland aktiv sind. Nach § 3 UmwRG anerkannte Umweltvereinigungen können nach § 2 UmwRG einen sogenannten Umwelt-Rechtsbehelf erheben und bestimmte behördliche Entscheidungen gerichtlich auf ihre rechtmäßigkeit Überprüfen lassen. Welche Entscheidungen das sind, steht unter § 1 Absatz 1 des UmwRG.

Keine Scheu, sich unbeliebt zu machen
Uwe Prietzel, Geschäftsführer des NABU-Landesverbands Baden-Württemberg, erinnert sich noch an "seine" erste Klage im Jahr 2002, gleichzeitig auch die erste Verbandsklage des NABU Baden-Württemberg überhaupt: "Damals ging es um die nach ihrem Architekten benannte Mimram-Brücke zwischen Kehl und Straßburg." Das Vorgehen des NABU stieß auf Unverständnis, da es sich um eine Fußgänger- und Fahrradbrücke handelte, die zudem als Symbol der europäischen Einigung dienen sollte. Ein ornithologisches Gutachten hatte allerdings ergeben, dass die Konstruktion der Brücke mit 72 Schrägseilen zu erheblichen Beeinträchtigungen für die benachbarten EU-Vogelschutzgebiete führen würde, von denen gefährdete Arten wie Krick- und Schnatterente betroffen wären.

Der Erfolg der Klage war überschaubar: Nachdem das Verwaltungsgericht Freiburg dem Eilantrag des NABU gegen den Baubeginn zunächst zugestimmt hatte, erkannte der vom Regierungspräsidium und der Stadt Kehl angerufene Verwaltungsgerichtshof Mannheim die Planfeststellung als rechtmäßig an, die Brücke wurde gebaut.

Klagen ist teuer
Prietzel plädiert für einen vorsichtigen Umgang mit dem Klagerecht, vor allem aus einem Grund: "Der damit verbundene personelle und finanzielle Aufwand wird von allen Beteiligten gern unterschätzt." Deshalb hat der NABU Baden-Württemberg eine Checkliste mit Kriterien erarbeitet, die eine Entscheidung pro oder contra Klage erleichtern und auf eine rationale Basis stellen soll.

"Anstatt des langwierigen und teuren Klagewegs ist es im öffentlichen Interesse, die Rechtswidrigkeiten durch eine effektive Beteiligung der Bürger und Verbände frühzeitig aus dem Weg zu räumen."

Wenn schlampig geplant wird, klagt der NABU-Landesverband im Sinne des Naturschutzes - und das durchaus erfolgreich, wie zuletzt im Fall einer geplanten Windkraftanlage im Kreis Schwäbisch-Hall, die inmitten eines Gebiets mit hoher Rotmilan-Siedlungsdichte errichtet werden sollte. Der Verwaltungsgerichtshof Mannheim hat Anfang 2018 in zweiter Instanz in allen Punkten den Eilantrag von Landesnaturschutzverband (LNV) und NABU gegen Bau und Betrieb dieser Windkraftanlage bestätigt.

Kommt die Fledermaus-Kammer?
Auch bei der 2016 eingereichten Klage des NABU Baden-Württemberg gegen den Wiederbetrieb der Hermann-Hesse-Bahn zwischen Weil der Stadt und Calw geht es um eine Abwägung - und einen Kompromiss - zwischen verschiedenen Interessen des Umwelt- und Naturschutzes. "Der NABU engagiert sich für mehr nachhaltige Mobilität und begrüßt daher den Ausbau des Schienenverkehrs. Selbstverständlich gilt dabei der gleiche Grundsatz wie bei allen anderen Vorhaben: Der Ausbau muss naturverträglich geschehen und darf Tier- und Pflanzenpopulationen nicht nachhaltig schädigen", so die Stellungnahme des stellvertretenden NABU-Landesvorsitzenden Hans-Peter Kleemann.

Von der Reaktivierung in den 1980ern stillgelegten Bahnstrecke wären mindestens 15 Fledermausarten betroffen, die in den Bahntunneln ihre Winterquartiere hätten. Aktuell beteiligt sich der NABU an einer Machbarkeitsstudie, die herausfinden will, ob eine sogenannte "Fledermauskammer" - bei der ein Teil der Tunnelröhre für die Fledermäuse abgetrennt würde - Bahnverkehr und Fledermausschutz zusammenbringen kann. Das wäre in der Tat ein guter Kompromiss.

Keine bloßen Drohgebärden
Für Annette Leipelt, Geschäftsführerin des NABU Sachsen-Anhalt, ist eine Klage erst dann sinnvoll, wenn alle anderen Möglichkeiten ausgeschöpft sind: "Wir nutzen unsere Klagemöglichkeit nicht als Drohgebärde. Wenn wir klagen, wollen wir auch gewinnen."

Klagen kostet viel Zeit und Geld. Deshalb klagt der NABU nur, wenn die Gewinnaussichten gut sind.

So war es 2007, als der NABU-Landesverband mit seiner Klage gegen den Bau der Autobahn 143 bis vor das Bundesverwaltungsgericht zog und dort den Prozess gewann. Die rund zwölf Kilometer lange Strecke hätte das Fauna-Flora-Habitat-Gebiet (FFH) "Porphyrkuppenlandschaft nordwestlich Halle" durchschnitten. Gegen den neuen, im April vorgelegten Planfeststellungsbeschluss will der NABU, trotz weiter bestehender Zweifel, nicht klagen: "Wir sehen da wenig Chancen", meint Leipelt. Immerhin enthält die aktuelle Planung durch die Nachbesserungsauflagen des Bundesverwaltungsgerichts mehrere Maßnahmen für den Umwelt- und Naturschutz, darunter einen 200 Meter langen Lärmschutztunnel sowie fünf Grünbrücken für Tierwechsel.

Keine Extrawürste für die Bundeswehr
Trotz des jetzt doch bevorstehenden Baus der A 143 blickt Annette Leipelt zufrieden auf das Klageverfahren zurück. "Mit dem Urteil von 2007 wurde das Verbandsklagerecht gestärkt und beim Thema Straßenbau auf ein ganz neues Level gehoben."

Und man muss nicht immer vor Gericht gewinnen, um die eigene Position zu stärken: So hat das Verwaltungsgericht Magdeburg die Klageverfahren des NABU gegen das Gefechtsübungszentrum Schnöggersburg zwar aus formellen Gründen abgewiesen, jedoch gleichzeitig festgestellt, dass die Umweltverbände bei Vorhaben der Bundeswehr künftig von den Behörden beteiligt werden müssen. "Die Entscheidung stärkt damit die Mitwirkungsrechte der Verbände", so Leipelt.

Klagen verbessern die Planungsqualität
Auch Ingo Ludwichowski, Geschäftsführer des NABU Schleswig-Holstein, verweist auf die langfristigen Effekte der Verbandsklage: "Die heutigen Planungen für kritische Projekte sind oft um ein Vielfaches besser als noch vor einigen Jahren." Ein Beispiel dafür seien die Planungen für die Autobahn A 20. 2013 hatte das Bundesverwaltungsgericht auf Klage von BUND und NABU den Weiterbau gestoppt, weil der Fledermausschutz nicht ausreichend beachtet worden war.

Die angewandte Methode der Bestandserfassung der Fledermäuse entsprach nach Ansicht des Gerichts nicht "den besten wissenschaftlichen Erkenntnissen", das Vorhaben vertrage sich möglicherweise nicht mit den Erhaltungszielen des FFH-Gebiets Segeberger Kalkberghöhle.

Die Klagen des NABU spornen die Behörden an, besser zu arbeiten.

"Wenn das Land anständig geplant hätte, hätten wir gar nicht klagen können", so Ludwichowski. Drei Jahre später, bei der geplanten Elbquerung der A 20 bei Glückstadt, habe das schon anders ausgesehen: "Der Planfeststellungsbeschluss war entsprechend deutlich umfangreicher."

Öffentlichkeitsbeteiligung ernst nehmen
Geklagt haben der NABU, der BUND und der LNV dennoch, unter Verweis auf die Wasserrahmenrichtlinie sowie aus Gründen des Natur- und Klimaschutzes. Das Bundesverwaltungsgericht erklärte den Planfeststellungsbeschluss für rechtswidrig, weil europäisches Wasserrecht nicht ausreichend eingehalten wurde. Zudem kritisierte das Gericht, dass ein Bericht über die Auswirkungen des Tunnelbaus auf die Qualität des Grund- und des Oberflächenwassers in der Elbe erst während des Klageverfahrens nachgeliefert wurde und ohne Öffentlichkeitsbeteiligung erfolgt ist.

Auch wenn Ingo Ludwichowski dem NABU grundsätzlich weniger Zurückhaltung beim Thema Verbandsklage empfiehlt, sieht er doch, dass solche Verfahren viele Ressourcen binden: "Und die werden fachlich zu einem nicht geringen Teil von Ehrenamtlichen abgedeckt." Der NABU Schleswig-Holstein möchte daher die Möglichkeiten überprüfen, ob und wie sich alle Beteiligten schon frühzeitig einigen könnten. "Vor Gericht ist es immer auch eine Gutachterentscheidung, und nach dem deutschen Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung bestimmt der Vorhabensträger die Gutachter."

Wer wählt die Gutachter aus?
Ludwichowskis Vorschlag: Die Gutachter sollten von der Genehmigungsbehörde beauftragt werden. Sei diese, etwa im Fall von Autobahnbauvorhaben, identisch mit dem Vorhabenträger, sollten die - potenziell - klagenden Verbände bei der Gutachterauswahl mitbestimmen dürfen. Wichtig sei, dass die Öffentlichkeit schon früh an den Planungen beteiligt werde: "Transparenz ist das oberste Ziel."

Nach Auffassung von Malte Siegert müssen Umweltverbände wie der NABU noch mehr daran arbeiten, im Fall von Klagen ihre Anliegen in der Öffentlichkeit zu vermitteln. "Viele Medien reduzieren solche Verfahren auf Arten wie die Mopsfledermaus oder den Schierlingswasserfenchel und ziehen die Motive der Verbände damit ins Lächerliche." Dabei gehe es in den meisten Fällen um hochkomplexe strukturelle Eingriffe mit weitreichenden ökologischen und wirtschaftlichen Konsequenzen.


Weitere Informationen unter
www.NABU.de/Klagen. Unter
www.NABU.de/Klageverfahren entsteht
zudem eine Datenbank zu allen NABU-Klagen.

Schneller und besser

In seinem Infopapier "Planungsbeschleunigung mit Bürgerbeteiligung" hat der NABU Vorschläge erarbeitet, wie Planungsprozesse verbessert werden können.

- Frühe und echte Bürgerbeteiligung: Dabei müssen der Vorhabenträger und die Behörden aktiv auf die Bürgerinnen und Verbände zugehen mit dem Ziel, eine breite Beteiligung am Verfahren zu erreichen. Dies muss geschehen, solange noch alle Optionen des Verfahrens offen sind.

- Verbindlichkeit des Erörterungstermins: Der Erörterungstermin soll effektiv für die Klärung von Fragen und zum Austausch von ideen und zur Konfliktvermeidung genutzt werden. Er muss frühzeitig erfolgen, einen ergebnisoffenen, kooperativen und gleichberechtigten Austausch ermöglichen und transparent sein.

- Expertise der Umweltverbände nutzen: Die Verbände sollten zur Beteiligung eingeladen werden. So können sie ihre Expertise und kritische Einschätzung früh einbringen und die Vorhabenträger auf Verstöße gegen geltendes Umweltrecht aufmerksam machen.

- Gutachterwesen reformieren: um einseitige, bisweilen veraltete oder falsche Gutachten zu vermeiden, müssen Qualitätsanforderungen gesetzt werden. Dazu gehören eine Zertifizierung, die Auswahl der Gutachter durch die Behörde und deren Bezahlung über die Behörde - während die Kosten weiterhin vom Vorhabenträger getragen werden.

- Umfassende Alternativenprüfung: Ziel ist es, die umwelterträglichste Variante eines Vorhabens zu finden. Auch die Nullvariante - also kein Projekt - muss, insbesondere bei massiven Umweltauswirkungen, überprüft werden.

- Außergerichtliche Streitbeilegung: Außergerichtliche Streitbeilegungen können zu einer verstärkten Kooperation mit den Umweltverbänden und zur Verbesserung und Beschleunigung von Planungsverfahren beitragen und zudem Zeit und Kosten sparen.

- Kein vorzeitiger Baubeginn: mit dem Bau darf erst begonnen werden, wenn die Planung vollständig abgeschlossen ist und eine vollständige UVP durchgeführt wurde, welche die Unbedenklichkeit des Vorhabens bestätigt.

Mehr unter
www.NABU.de/Planungsbeschleunigung


Bildunterschriften der im Schattenblick nicht veröffentlichten Abbildungen der Originalpublikation:

  • Wohl bei keinem Thema muss der NABU so oft klagen, wie bei Windparkprojekten. Immer wieder wird der Artenschutz hier von Projektträgern und Behörden missachtet.
  • Öffentlicher Nahverkehr oder Naturschutz? im Fall der Hermann-Hesse-Bahn im Schwarzwald versucht der NABU beide Anliegen unter einen Hut zu bringen. Lösung könnte eine "Fledermauskammer" sein.
  • Keine Extrawurst: Trotz verlorener Klage erreichte der NABU Sachsen-Anhalt, dass die Behörden umweltverbände auch bei Bundeswehrvorhaben künftig besser beteiligen müssen.
  • Justitia wird gerne mit einer Augenbinde dargestellt. Aufgabe des NABU ist es, ihr im Sinne der Natur die Augen zu öffnen.

*

Quelle:
Naturschutz heute - Heft 3/18, Seite 38 - 42
Verlag: Naturschutz heute, 10108 Berlin
Tel.: 030/284984-1530, Fax: 030/284984-2500
Hausanschrift: Charitéstraße 3, 10117 Berlin
E-Mail: naturschutz.heute@nabu.de
Internet: www.naturschutz-heute.de
Herausgeber: NABU, 10108 Berlin
Tel.: 030/284984-0, Fax: 030/284984-2000
E-Mail: nabu@nabu.de
Internet: www.NABU.de
 
"Naturschutz heute" ist das Mitgliedermagazin
des Naturschutzbundes Deutschland (NABU) e.V.
und erscheint vierteljährlich. Für Mitglieder
ist der Bezug im Jahresbeitrag enthalten.


veröffentlicht im Schattenblick zum 15. Dezember 2018

Zur Tagesausgabe / Zum Seitenanfang